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25/05/2014 n186

La falta de recursos derivada de la crisis económica ha puesto en jaque la sostenibilidad del sistema sanitario. Tanto el Gobierno central como las comunidades autónomas han tratado de capear el temporal ideando medidas que persiguen fórmulas de ahorro, pero que no han contado con el beneplácito de todos los agentes implicados. Los afectados se apresuran a trasladar sus quejas a los tribunales, pero, después, las resoluciones se demoran y, aunque impartir justicia con prontitud sea uno de los deberes de los magistrados, hay numerosos procesos jurídico-sanitarios pendientes de un veredicto desde hace tiempo.
Redacción
Existe un aforismo que dice que la justicia retrasada es justicia denegada. Con esta máxima se indica que la lentitud en los procedimientos judiciales equivale a la privación de una sentencia justa y que, por lo tanto, la independencia de criterio e imparcialidad de las resoluciones no es suficiente si estas no llegan en el momento oportuno.

Aunque impartir justicia con prontitud es uno de los deberes de los jueces, hay numerosos procesos relacionados con la sanidad que llevan abiertos mucho tiempo. Según refleja un informe del Ministerio de Hacienda, uno de cada tres recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Estado y las comunidades autónomas en el año 2013 estaba relacionado con asuntos sanitarios. De ellos, hasta diez iban dirigidos por las autonomías contra decisiones de la Administración central y siete llevaban el camino opuesto.

‘Revista Médica’ ha analizado los procesos jurídico-sanitarios de calado pendientes de resolver que tienen que ver con Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Galicia, Madrid, Navarra, País Vasco, Principado de Asturias y Comunidad Valenciana, además de otros que afectan a todo el funcionariado, al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (Ingesa), a oficinas de farmacia, a empresas de tecnología sanitaria y a laboratorios farmacéuticos. A continuación se explica qué los ha provocado y en qué punto se encuentra su resolución.


Subasta de medicamentos de Andalucía
El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad tiene recurridas dos de las cuatro convocatorias de la subasta de medicamentos de Andalucía ante el Tribunal Constitucional (TC). El Gobierno central planteó un conflicto positivo de competencia en febrero de 2013 al considerar que la norma andaluza vulnera competencias estatales y modifica la cartera básica común que establece el Estado. El Constitucional decidió entonces suspenderla cautelarmente.

La consejera María Jesús Montero puso en marcha la subasta andaluza de medicamentos

Sin embargo, tras estudiar las alegaciones presentadas por la Junta de Andalucía, el TC resolvió levantar la suspensión de la norma en sus dos primeras convocatorias, actualmente en marcha. Sobre la tercera y la cuarta convocatorias, el Ejecutivo de Mariano Rajoy también ha anunciado su intención de recurrirlas. No obstante, según confirman fuentes del alto tribunal, aún no se han registrado los recursos. Al parecer, el departamento de Ana Mato está a la espera de un informe global por parte del Abogado del Estado que eche por la borda todas las convocatorias, sin posibilidad de que puedan volver a ponerse en marcha.

La importancia de resolver este conflicto radica, según el Gobierno autonómico, en el importante ahorro que suponen estas subastas, tan necesario en un momento de restricción presupuestaria como el actual. Además, la posibilidad de una nueva paralización del proceso mantiene en jaque a los laboratorios, generando incertidumbre, de tal manera que muchos no llegan a presentarse por temor a que el proceso quede suspendido.


Euro por receta en Cataluña y Madrid

Boi Ruiz, consejero catalán, y Javier Fernández-Lasquetty, exconsejero de Madrid

El pasado 6 de mayo el Tribunal Constitucional declaró ilegal el euro por receta catalán. El Gobierno central había recurrido al alto tribunal dicha tasa en diciembre de 2012 al considerar que las comunidades no pueden incidir directa o indirectamente en la fijación de precios de productos sanitarios, según establece la Constitución en el artículo 149. Este recurso llegó después de que la Comunidad de Madrid anunciara su intención de fijar una tasa similar y cuando llevaba meses aplicándose en Cataluña. Tras la suspensión del euro por receta en Cataluña, el consejero de Sanidad de Madrid, Javier Rodríguez, señaló que esperaban el mismo final para la Comunidad.

Tras la resolución de Cataluña, se espera que la madrileña no tarde mucho. Actualmente, el euro por receta en Madrid se encuentra suspendido cautelarmente. Según han defendido ambas autonomías, esta medida tenía un carácter disuasorio y estaba encaminada a reducir el déficit público.


Externalización de hospitales de Madrid
La medida de externalizar la gestión de seis hospitales de la Comunidad de Madrid ha permanecido judicializada desde el momento en el que el exconsejero de Sanidad, Javier Fernández-Lasquetty, en diciembre de 2012, la incluyó dentro de su Plan de Garantías para la Sostenibilidad del Sistema Público de Salud. Partidos políticos y sindicatos llevaron esta medida a los tribunales, tanto al Superior de Justicia de Madrid como al Constitucional, en el caso del PSOE. Este último recurso fue rechazado por el alto tribunal al entender que el Partido Socialista no tenía legitimidad para presentarlo.

Javier Rodríguez, consejero de Sanidad de la Comunidad de Madrid, y Julián Ezquerra, secretario general de Amyts

Siete fueron los recursos planteados contra esta medida: dos por el sindicato médico Amyts, uno por parte de CCOO, uno de Satse, dos presentados por AFEM y uno del Partido Socialista de Madrid. En un primer momento se decidió, a petición del Gobierno regional, que se aunaran en una única sala. Sin embargo, en enero de este año, el Pleno del TSJM decidía por mayoría devolverlos a sus secciones de origen: Tercera y Octava de la Sala Contencioso Administrativo. El 27 de ese mismo mes, el TSJM decidía mantener la suspensión del proceso de externalización, desestimando los recursos presentados por el Gobierno regional y por las empresas adjudicatarias (Sanitas, HIMA San Pablo y Ribera Salud). La decisión de mantener paralizado el proceso respondía a los recursos presentados por Amyts y AFEM, por lo que, hasta ahora, únicamente se ha manifestado sobre dos de los siete recursos presentados. La consecuencia de la decisión del TSJM fue dejar sin efecto este proceso y la dimisión del entonces consejero de Sanidad, Javier Fernández-Lasquetty.

Meses más tarde, en abril, y con un nuevo titular al frente de la sanidad madrileña, la consejería decidía retirarse de los procedimientos contencioso-administrativos abiertos contra su plan. Sin embargo, dos de los sindicatos que recurrieron la medida, AFEM y Amyts, han mantenido sus recursos al no tener la certeza de que Sanidad haya alcanzado un acuerdo definitivo con HIMA San Pablo. Según ha explicado Julián Ezquerra, secretario general de Amyts, “los recursos siguen activos a expensas de que se manifiesten sobre el fondo de la cuestión”. Fuentes del TSJM han señalado a ‘Revista Médica’ que están “a la espera del auto definitivo que ponga fin al procedimiento”.

El principal problema que causa mantener abierto este conflicto en los juzgados es la incertidumbre que genera entre los profesionales que pertenecen a estos seis hospitales, en cuanto al cambio de las condiciones laborales que podría suponer que se reactivara el proceso.
Final ¿feliz? para las urgencias manchegas

Los continuos reveses judiciales llevaron a la presidenta María Dolores de Cospedal a dar marcha atrás y a derogar la orden por la que se establecía el cierre nocturno de las urgencias en 21 centros de salud de Castilla-La Mancha. Ante la hipotética tesitura de que la decisión pudiera perjudicar a los usuarios al prolongarse el proceso judicial, los tribunales adoptaron medidas cautelares que paralizaron la iniciativa.

Los distintos pronunciamientos en forma de suspensión cautelar dictados hacían  “prácticamente imposible la consecución de los objetivos de mejora que se pretendían obtener” con la orden que regulaba el horario de atención de estos puntos de atención continuada (PAC). La entrada en vigor se produjo el 14 de enero de 2013 y, tan solo tres días después, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (TSJCM) adoptó la medida cautelarísima de suspensión de la citada orden “sin intervención de la Administración autora de la norma”.

Presentadas alegaciones por parte de la Junta, el TSJCM acogió la petición subsidiaria de levantamiento de la medida solicitada y acordó mantenerla con carácter provisional respecto del primer ayuntamiento demandante, el de Tembleque. En este punto, se extendió la medida a otros dos ayuntamientos recurrentes que así la habían solicitado, referentes a los PAC de El Pobo de Dueñas y Budia (Guadalajara).

Finalmente, el Gobierno de Castilla-La Mancha reconoció que los continuos pronunciamientos en forma de suspensión cautelar dictados hacían “prácticamente imposible la consecución de los objetivos de mejora que se pretendían obtener” con la orden que regulaba el horario de atención de estos 21 PAC.
El Real Decreto 16/2012
El Real Decreto 16/2012 de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud se encuentra recurrido por País Vasco, Cataluña, Canarias, Navarra y Andalucía. Todos los recursos han sido admitidos a trámite por el Tribunal Constitucional; sin embargo, hasta la fecha, y según confirman fuentes del mismo, no se ha resuelto ninguno.

Resolución del copago hospitalario
Castilla y León, Andalucía, Canarias, el Principado de Asturias y País Vasco han recurrido ante la sala contencioso-administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) la resolución publicada en septiembre de 2013 por el Ministerio de Sanidad que establecía el copago para una selección de fármacos hospitalarios.

Los consejeros de las comunidades que han recurrido o paralizado el copago

Hasta la fecha, el tribunal madrileño ha rechazado los recursos de Castilla y León y País Vasco, que solicitaban, además, la suspensión cautelar. El TSJM alega en sus autos que “no queda acreditado el perjuicio económico que, según estas dos autonomías, supondría su aplicación”.

Sobre el resto de recursos aún no se ha manifestado. Además, fuentes del TSJM han señalado a ‘Revista Médica’ que aún tiene pendiente pronunciarse sobre el fondo del asunto. Estas mismas fuentes han afirmado que, en principio, no será hasta septiembre cuando se resuelvan los recursos.

Hasta que no resuelva sobre el fondo del asunto, el despliegue del copago hospitalario se mantiene paralizado. La mayoría de las comunidades han manifestado su rechazo y han decidido retrasar su puesta en marcha, quizá también a la espera de lo que dicte el tribunal. A finales de enero solo habían comenzado a desplegarlo Murcia, Ceuta y Melilla. Sin embargo, la Consejería de Sanidad de Murcia ha echado el freno y ha decidido no retomar una medida que, según la consejera Catalina Lorenzo, suponía desembolsar más dinero para su puesta en marcha del que posteriormente se iba a recaudar.


La paga extra de Navidad de 2012
Otro de los temas candentes de la actualidad jurídico-sanitaria es la devolución de la paga extra de diciembre de 2012 a los funcionarios. Los recursos no solo no han cesado, sino que se han multiplicado en los juzgados, hasta el punto de que el Tribunal Supremo ha tenido que plantear al Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad sobre la supresión a los empleados públicos de la paga extra de diciembre de 2012 al estimar que pudo vulnerar la prohibición de retroactividad de las leyes.

La decisión del pleno de lo Contencioso-Administrativo del Supremo, que ha adoptado por unanimidad, deriva del recurso de un funcionario que demandaba la devolución de la parte proporcional de su extra de Navidad generada entre el 1 de junio y el 14 de julio, y que cifra en 769,44 euros.

Humberto Arnés, Elvira Sanz y Jordi Ramentol, director general, presidenta y expresidente de Farmaindustria

Aunque los magistrados han pretendido aclarar que no dudan de la constitucionalidad de la medida en sus consecuencias futuras, no lo tienen tan claro con efectos retroactivos.

Es decir, que la supresión de la extra por decreto con efectos del 15 de julio afectó a derechos retributivos generados desde el 1 de junio de 2012. En el sector público la paga extra de junio se corresponde con el periodo trabajado desde el 1 de diciembre anterior hasta el 31 de mayo, en tanto que la de diciembre se devenga entre el 1 de junio y el 30 de noviembre.

El planteamiento de la cuestión de constitucionalidad originará la suspensión provisional de las actuaciones en el proceso judicial hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre su admisión. Producida esta, el proceso judicial permanecerá suspendido hasta que el alto tribunal resuelva definitivamente sobre la cuestión. Posteriormente, dará traslado de la cuestión al Congreso de los Diputados y al Senado, al Fiscal General del Estado y al Gobierno, que podrán personarse y formular alegaciones sobre la cuestión planteada en el plazo común improrrogable de quince días… Pero todavía se desconoce a partir de cuándo.
La colegiación se cronificó en los juzgados

En 2013, después de casi 11 años, el Tribunal Constitucional resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno en 2002 contra la norma establecida por el Gobierno andaluz en materia de colegiación obligatoria para el personal que trabajara para la Administración pública, justificando la existencia del colegio profesional como institución protegida constitucionalmente.

Esta decisión pretendió erigirse en una garantía, a favor de la sociedad, a la vez que dotó de seguridad jurídica a los profesionales que actuaban correctamente en su ejercicio profesional, y en la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados. De esta manera se fortaleció la figura de los colegios como corporaciones que tienen encomendada de forma típica la regulación del ejercicio de la profesión velando por la ética y deontología profesional, y por el progreso en la formación de los profesionales sanitarios y en la calidad asistencial.

En este momento, la futura Ley de Servicios y Colegios Profesionales se encuentra en la recta final de su aprobación y recogerá que la colegiación solo podrá exigirse, mediante norma estatal con rango de ley, en actividades en las que puedan verse afectadas de manera grave y directa materias de especial interés general, como lo es la protección de la salud.
Industria y oficinas de farmacia contra
comunidades autónomas

En el ámbito de la industria farmacéutica, los últimos años se han caracterizado por un aumento de la actividad litigante. La razón: el ajuste al ámbito legal de las medidas de racionalización del gasto farmacéutico emprendidas por las administraciones regionales.

Ángel Luis Rodríguez de la Cuerda (Aeseg) y Regina Revilla (Asebio)


La patronal del medicamento innovador, Farmaindustria, indica que ha emprendido “acciones judiciales contra aquellas comunidades autónomas que han adoptado medidas al margen de la legalidad, que a juicio de la asociación imponían serias trabas a la prescripción y dispensación de medicamentos, vulnerando competencias estatales y, en consecuencia, generando una ruptura en la cohesión del Sistema Nacional de Salud (SNS)”.

De esta manera, actualmente, mantiene procesos abiertos “de distinta índole” en Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha, Galicia, Navarra, País Vasco y Valencia. A esto hay que sumar casos como el del catálogo gallego, cuyo recurso está “paralizado en tanto resuelve el Tribunal Constitucional sobre la cuestión de fondo”.

Sin duda, la región que ha supuesto más quebraderos de cabeza en este ámbito es Andalucía, que ha hecho suya la política farmacéutica (que es competencia del Estado) y ha promovido medidas como las conocidas subastas de medicamentos y el concurso de equivalentes terapéuticos, o alternativas terapéuticas equivalentes como los denomina la Junta, que han provocado una lluvia de recursos, tanto de las patronales Farmaindustria, Aeseg y Asebio, como de compañías como Teva, multinacional que ha sido de las pocas en mostrar un rechazo público a estas iniciativas.

De hecho, el año pasado se aprobó y reformó una nueva redacción para el artículo 88 de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, destinada a garantizar la homogeneidad en todo el territorio español de la política farmacéutica o al menos de la prestación, pero el cambio ha tenido pocos efectos en la realidad política.

“La dilación en la resolución de algunos de estos recursos podría llegar a ocasionar graves perjuicios en investigación y desarrollo y en empleo de los laboratorios, por cuanto supone, en la mayoría de los casos, la expulsión del mercado farmacéutico de prescripción de los medicamentos de los que son titulares”, reclaman desde Farmaindustria.

También la Comunidad Valenciana, en 2013, adoptó un papel protagonista en el ámbito judicial con el polémico decreto 2/2013, que introducía los algoritmos de decisión terapéutica, y que finalmente ha sido reformulado tras negociaciones con el Ministerio de Sanidad y representantes de la botica de la región,

Fernando Redondo, presidente de FEFE

que también se veían afectadas por algunas de las polémicas ideas incluidas en el texto autonómico.

Y es que el ámbito de las oficinas de farmacia tampoco se ha librado del boom judicial, por parecidos motivos: las medidas autonómicas. Entre las más polémicas está el traslado de medicamentos del canal de botica al de hospital, iniciativa recurrida por las patronales regionales del sector en La Rioja y Andalucía, con el resultado de que, finalmente, los responsables de sanidad de ambas autonomías han tenido que dar marcha atrás. Con todo, fuentes de la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles (FEFE) advierten de que esta práctica es generalizada en casi todas las comunidades autónomas.


La central de compras
En el caso de los productos sanitarios, la gestación de la central de compras ha sido un proceso laborioso que suma ya dos años y que ha sido objeto de varios recursos, tanto desde la patronal como desde las propias empresas, lo que ha llevado al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (Ingesa) a reorientar su planteamiento hasta llegar al momento actual, con la central ya en marcha y parece que de forma definitiva.

El proceso arrancó con el RD 16/2012, que otorgaba un plazo de seis meses al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad para impulsar este proceso de compra centralizada. Así, los primeros pliegos para la compra de guantes, tiras reactivas, absorbentes de incontinencia de orina y salvacamas llegaron en febrero de 2013, pero fueron recurridos por la Federación Española de Empresas de Tecnología Sanitaria (Fenin) en varios puntos, fundamentalmente al entender que no garantizaban la máxima concurrencia de proveedores y al establecer el criterio precio como único factor decisivo, dejando de valorar criterios técnicos ligados a la calidad.

La estimación del recurso de Fenin por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales dio lugar a un nuevo proceso de redacción de los pliegos, que fueron publicados en diciembre de 2013 y en los que Ingesa recogía los planteamientos de la patronal.

José Julián Díaz Melguizo, director general del Ingesa

Desde entonces, el citado Tribunal ha recibido distintos recursos, de los que desestimó cuatro (los presentados por Roche, Menarini Diagnostics, Johnson & Johnson y Bayer Hispania) y ha estimado parcialmente otros dos, en este caso presentados por Laboratorios Hartmann y Albasa, al considerar que debían introducirse modificaciones en la forma de acreditar la solvencia de los licitadores, lo que ha derivado en una nueva modificación de los pliegos.

Una vez resueltas estas deficiencias, el proceso abierto sigue presentando interrogantes. Así, desde el sector se apunta que el acceso de las pequeñas y medianas empresas a estos procesos es complicado, porque es difícil que puedan hacer frente a unas necesidades de suministro tan amplias. Pero, además, hay otro punto de conflicto, y es la lectura que cada autonomía hará de los pliegos, ya que hay distintas interpretaciones sobre la posibilidad de que en cada comunidad autónoma haya un solo adjudicatario o que se pueda adjudicar a varios.

La conflictividad de las medidas sanitarias que se han tomado en los últimos tiempos –la mayoría de ellas motivadas por la falta de recursos derivada de la crisis económica– pone de manifiesto hasta qué punto es conveniente que el poder judicial se entremeta en las decisiones adoptadas por los gobiernos. Y aunque estas decisiones persiguen fórmulas de ahorro que hagan sostenible el sistema, ni se introducen ni se suspenden con la misma presteza que se recurren.